引 言
我国城市发展进入城市更新的重要时期，城市开发建设从注重规模速度转为更加重视质量效益，从大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是“十四五”规划明确的重大工程项目。当前，城市发展正在由外延扩张式向内涵提升式转变，城市更新作为存量时期主要的城市发展和空间治理方式，应遵循规划引领，坚持系统思维、整体思维和底线思维，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，统筹推进城市更新区域开发保护活动，强调从提升身边的空间品入手，精准回应人民群众对美好生活的向往。
习近平总书记指出，“城市管理应该像绣花一样精细”。李克强总理也曾强调：“‘面子’是城市的风貌，而‘里子’则是城市的良心。只有筑牢‘里子’，才能撑起‘面子’，这是百年大计。”如果说，城市外表的华丽、繁华和璀璨是“面子”，那么城市建设的配套设施则是“里子”。“城市的良心”不仅仅是“下水道”，还包括地下管网、防洪排涝、应急救援、水电气供应等 “深藏不露”的“里子”。城市更新的“里子”关乎居民的生活品质，需要补齐短板，不断提高城市综合承载能力。为此，城市更新工作不仅要在城市风貌、城市活力等方面下功夫，还要坚持生态优先、以人为本、安全为基，着力优化城市生态环境、完善城市基础设施、提升城市安全韧性。
周霞，中规院（北京）规划设计有限公司生态市政院生态环境所主任工程师，清华大学环境科学与工程专业博士，副研究员、高级工程师。主要从事城市生态环境规划、市政工程规划、海绵城市建设、水环境治理等工作。参与《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南》编制。先后参与数十个城市的规划设计、咨询和研究项目，近年来，作为技术骨干参与四川省、郑州大都市区、川南经济区、银川市、西安市、攀枝花市、南充市等国土空间规划，主持了多个城市双评价以及西安市生态空间保护利用指引、秦岭西安段山水林田湖草保护修复实施方案、光明区生态环境保护规划、吴江区海绵城市专项规划等编制。发表论文20余篇，合作出版专著3部。 我国城市发展进入城市更新的重要时期，城市开发建设从注重规模速度转为更加重视质量效益，从大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是“十四五”规划明确的重大工程项目。当前，城市发展正在由外延扩张式向内涵提升式转变，城市更新作为存量时期主要的城市发展和空间治理方式，应遵循规划引领，坚持系统思维、整体思维和底线思维，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，统筹推进城市更新区域开发保护活动，强调从提升身边的空间品质入手，精准回应人民群众对美好生活的向往。 习近平总书记指出，“城市管理应该像绣花一样精细”。李克强总理也曾强调：“‘面子’是城市的风貌，而‘里子’则是城市的良心。只有筑牢‘里子’，才能撑起‘面子’，这是百年大计。”如果说，城市外表的华丽、繁华和璀璨是“面子”，那么城市建设的配套设施则是“里子”。“城市的良心”不仅仅是“下水道”，还包括地下管网、防洪排涝、应急救援、水电气供应等 “深藏不露”的“里子”。城市更新的“里子”关乎居民的生活品质，需要补齐短板，不断提高城市综合承载能力。为此，城市更新工作不仅要在城市风貌、城市活力等方面下功夫，还要坚持生态优先、以人为本、安全为基，着力优化城市生态环境、完善城市基础设施、提升城市安全韧性。 （一）坚持生态优先，高品质优化城市生态环境 推进城市生态修复。城市更新地区普遍存在绿地系统受损、水生态环境退化、生物多样性减少、生态空间品质较差等问题，在城市更新规划中，应尊重城市自然山水格局，践行低影响的开发模式，推进生态修复、绿色织补，提升地域生态系统的稳定性。合理确定城市生态基础设施规模、结构和布局，扩大自然调蓄空间占比，强化更新地区内部蓝绿空间与周边山水、河湖、林地、耕地等的有机融合，建设蓝绿交织、蓝绿灰融合、连续完整的城市生态基础设施体系，完善城市水源涵养、雨洪调蓄、气候调节、休闲游憩、生物多样性维护等生态服务功能。科学修复受损城市山体、河流、湿地、植被。开展废弃地和污染土地修复，结合地块后期开发利用情况，合理确定土壤污染风险管控和修复模式，防止污染扩散，实现安全利用。加强对野生生物天然集中分布区和迁徙洄游通道的保护，基于自然解决方案理念，修复退化栖息地、典型生态系统以及生物通道断点，最大限度减少城市开发建设造成的生物多样性丧失、物种隔离、迁徙障碍等情况。 提升城市生态品质。城市更新地区应结合实际需求，优化绿地布局，强化小微空间绿化织补，塑造绿地景观风貌。提升公园绿地和广场绿地服务半径覆盖率，提高道路、卫生隔离、公用设施等防护绿地设置标准和规模，增加居住区、公共建筑、商业服务业设施等附属绿地，通过拆违补绿、留白增绿、见缝插绿、拆墙透绿等方式，扩大城市更新地区的绿地面积和绿量。贯通和拓展城市绿道，并向社区延伸，形成串联城市绿地、水系和社区的绿色生态廊道，满足人民群众健身休闲和公共活动需要。科学开展水生态系统保护和建设，塑造活力亲水岸线，构建弹性滨水空间景观，保障滨水环境全季节品质，提升滨水空间生态品质。 （二）坚持以人为本，高标准完善城市基础设施 在不少城市光鲜亮丽的外表下，隐藏着地下基础设施短板。城市更新地区普遍存在市政基础设施底数不清、管道老化、建设标准低、超负荷运转等问题，且常伴有用地紧张、市政用地协调难的特点。城市更新地区改造前后涉及用地功能改变、用地布局调整和开发强度提高等一系列变化，不可避免会增加市政负荷。因此，在城市更新规划中，应坚持“先地下、后地上”，在摸清底数和评估区域市政基础设施支撑能力的基础上，科学预测更新地区市政容量，结合道路建设，合理安排供水、排水、供热、燃气、电力、通信、广播电视、环卫、非传统水源利用等市政设施和管道、停车场改造建设方案。加快5G基站、新能源汽车充电桩等新设施落地和供水、供电、供气等老旧设施及管网改造进程。有序推进各类架空管线入廊入地，并与周边区域市政系统有效衔接。推进雨污分流管网改造和建设，因地制宜有序推进海绵城市建设。合理安排智能化市政基础设施建设和改造计划，提升城市地下市政基础设施数字化、智能化水平。 在不少城市光鲜亮丽的外表下，隐藏着地下基础设施短板。城市更新地区普遍存在市政基础设施底数不清、管道老化、建设标准低、超负荷运转等问题，且常伴有用地紧张、市政用地协调难的特点。城市更新地区改造前后涉及用地功能改变、用地布局调整和开发强度提高等一系列变化，不可避免会增加市政负荷。因此，在城市更新规划中，应坚持“先地下、后地上”，在摸清底数和评估区域市政基础设施支撑能力的基础上，科学预测更新地区市政容量，结合道路建设，合理安排供水、排水、供热、燃气、电力、通信、广播电视、环卫、非传统水源利用等市政设施和管道、停车场改造建设方案。加快5G基站、新能源汽车充电桩等新设施落地和供水、供电、供气等老旧设施及管网改造进程。有序推进各类架空管线入廊入地，并与周边区域市政系统有效衔接。推进雨污分流管网改造和建设，因地制宜有序推进海绵城市建设。合理安排智能化市政基础设施建设和改造计划，提升城市地下市政基础设施数字化、智能化水平。 （三）坚持安全为基，高水平提升城市安全韧性 随着气候变化加剧、极端灾害事件频发，城市运行系统日益复杂，安全风险不断增大。城市遭受很多外力冲击，既包括水患、能源供应中断、地震等，也包括公共卫生事件甚至黑客攻击等；既有可能遭遇极端情形下的黑天鹅事件，也有可能遭遇累积效应引发的白犀牛事件。近年来多起极端降雨、突发爆炸、火灾等事件在城市建成区发生，往往老城区受损更为严重，城市系统甚至可能因为外力冲击而瘫痪。因此，在城市更新中应为外力冲击预留空间与应对的能力。 城市更新，是使城市韧性不断增强的动态过程。住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中明确提出“在城市更新中要提高城市安全韧性。不重地上轻地下，不过度景观化、亮化，增加城市安全风险。开展城市市政基础设施摸底调查，排查整治安全隐患，推动地面设施和地下市政基础设施更新改造统一谋划、协同建设。在城市绿化和环境营造中，鼓励近自然、本地化、易维护、可持续的生态建设方式，优化竖向空间，加强蓝绿灰一体化海绵城市建设”。 城市更新，须统筹提升城市空间韧性、工程韧性。具体而言，要针对各灾种做好“灾前预防-灾中应对-灾后恢复”，提升城市治理能力。在城市更新规划中，统筹开展安全风险评估，识别灾害风险区，统筹空间利用，在布局上最大程度地降低灾害损失风险；结合开敞空间系统、城市风廊等布置，积极疏解风险区生产生活功能、补充防灾设施、保障疏散救援避难空间，全面提升城市空间韧性。要通过完善城市防洪排涝设施体系、系统化全域推进海绵城市建设、提升建筑物抗震防火能力、完善灾害防御工程、提升生命线工程保障能力等措施，在硬件更新中弥补薄弱环节。 城市更新，须关注社会管理层面的韧性能力建设尤其是社区建设。社区作为城市更新中的单元，也是直接面对灾害的单元，只有推动完整居住社区构建，不断提升社区韧性，完善社区自组织机制，提高社区抗灾能力，才能更好地应对各种风险和灾难。要把握城市更新契机，完善风险防控和隐患排查治理体系，提高风险研判与预警能力；通过科学规划、优化部署，提高应急救援和物资保障能力、应急医疗救治能力和交通、通信保障能力。
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